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中国档案信息化发展的现状与趋势
更新时间:2014-12-5

中国档案学会档案自动化管理技术委员会

 

1前言

档案信息化是通过运用现代信息技术实现档案信息资源的规范管理和有效共享、开发与利用。档案信息化以档案信息资源建设为核心,以档案网络建设为平台,以扩大档案信息资源开发利用为目的,加快推进档案资源数字化、信息管理标准化、信息服务网络化的进程,促进档案事业持续快速健康发展,为社会各项建设服务。

1.1档案信息化发展的社会环境

档案信息化的社会环境已经具备。社会信息化发展已经开始带动档案信息化发展,档案信息化建设也是信息社会建设的重要的有机组成部分。20世纪80年代以来,信息技术的快速发展和广泛应用,引发了一场新的全球性产业革命——信息产业革命。在这场新兴的产业革命中,国民经济与社会发展的信息化是一项核心的内容,信息化水平已成为衡量一个国家和地区现代化水平的重要标志。党的十七大报告指出:“大力推进信息化与工业化融合,促进工业由大变强。”我国信息化发展开始进入全方位、多层次推进的新阶段,各行各业、各个领域的信息化迅猛发展,信息化已成为我国国民经济与社会发展的必然趋势。档案作为信息资源,面对信息化的发展潮流,档案信息化也必然成为档案事业发展的战略选择,这是时代赋予档案事业的要求,攸关档案事业的发展前途。同时信息化也是档案事业创新发展的契机,无论是国家信息化中对于信息资源建设作为核心内容的要求,还是先进的信息技术为手段为档案各项事业的发展所提供的技术支持和保障,都是档案事业实现改革与发展的重要契机,档案部门必须紧紧抓住这一重要发展机遇期,适应时代发展的要求,积极作为,科学谋划,夯实档案信息资源作为国民经济与社会发展的战略性基础信息资源的地位,通过档案信息化推动档案事业的跨越式发展。

档案信息化建设符合社会需求与活动规律。社会信息化导致档案数量剧增,档案载体呈现多样性,档案内容分散交叉,档案部门必须改变传统管理方法,一方面由于社会信息量的激增和新型载体的应用,不宜用传统的方法来管理档案;另一方面由于社会对档案信息的需求不断增加,传统的档案管理方法已经不能完全满足这种需要。国家行业电子政务和电子业务的普遍应用,大大拓宽了档案信息的服务空间,对档案资源服务的内容和方式提出了更新更高的要求,促使档案工作跳出传统的狭窄思维,适应社会发展,改变管理理念,创新服务方式,利用现代信息技术搭建数字化、网络化的信息服务平台,有效积累和储备国家信息资源,真实保存社会记忆,实现更大范围和更多种类的档案信息资源互补与共享,以适应社会发展和国家信息化建设的需要。

1.2档案信息化发展的技术环境

档案信息化发展的技术环境已经具备。计算机网络的普及促进了信息化的进程,网络技术、数据库技术、数据存储等各种信息技术的迅猛发展,为档案信息资源的科学保管和开发利用创造了前所未有的技术条件,网络基础设施不断改进完善也为档案信息化建设创造了良好的硬件环境;同时实现档案信息资源共享,为社会提供全面、准确、快速、方便的档案信息服务提供保障。

1.3档案信息化发展的政策环境

2000年,王刚同志提出了全国档案信息化建设任务的要求,随后国家档案局组织有关部门对档案信息化建设开展研究,提出了全面推进档案信息化建设战略部署,全国档案信息化工作全面启动。2002年,国家档案局发布《全国档案信息化建设实施纲要》,开通了国家档案局网站,并在深圳召开了数字档案馆建设现场演示会,全国档案信息化建设进入全面推进阶段。2003年,中央办公厅明确提出要“建设档案数据库”,并且作为信息资源体系建设的重要任务之一。2005年,审议通过的《档案事业发展“十一五”规划》,将档案信息化作为新时期档案事业发展的一项重要工作,提出了“以为党和国家中心工作和各项建设事业有效服务为目标,以国家档案资源建设为核心,以档案信息化建设为重点”的指导思想和“建设较大规模的全国性、系统性、分布式、规范化的档案信息资源库群,建立一批电子文件中心和数字档案馆,实现档案信息资源社会共享”的总体目标。2006年以来,杨冬权局长在各种会议上强调档案部门要把握大局,珍惜机遇,适应国家和社会信息化发展对档案事业发展的影响和要求,提出无论是各级机关团体、企事业单位,还是各级各类档案馆,都要在加强档案资源建设的同时,加快采用信息技术,充分利用网络优势,提高远程服务的能力,建设覆盖广泛、内容丰富、检索方便、利用快捷的档案利用体系。

 

2国家档案信息化发展进展

2.1档案数字化建设

档案数字化是目前档案信息化建设的重要内容之一,“十一五”期间,许多档案部门在国家档案局一系列政策标准的支持和引导下,开展了不同程度的数字化工作探索。档案数字化工作迅速发展,档案数字化的规模不断扩大,档案数字化的规范日渐成熟,档案数字化加工市场已经逐渐形成,档案数字化对象不断丰富,不仅仅局限在纸质档案方面,已经扩展到照片、图像、录音、录像、电影胶卷、缩微胶片等各种不同种类载体档案的数字化。

2.1.1政策引导

《全国档案事业发展“十一五”规划》中明确提出:根据“统一领导、标准先行、利用优先、分步实施”的原则,有序推进传统载体档案数字化进程。充分利用信息化手段,对国家综合档案馆馆藏档案进行数字化加工和数据资源整合,制定统一标准,规范档案数字化与网络化建设,按照共建共享、互联互通的要求,建立与完善国家档案信息目录数据库、纸质档案全文数据库和多媒体档案数据库等各类档案数据库。各地区也都把档案数字化作为编制本地区的档案事业发展规划的重要内容之一,并根据各地的特点提出了明确的目标。如北京市提出“十一五”期间市档案馆数字化率达到全部馆藏的50%,上海市提出全市各级档案馆数字化全文达到8000万页等。

2006年,国务院信息化工作办公室和国家档案局联合进行“档案信息资源开发利用试点工作”,档案数字化作为重要内容之一被列入试点范围;2008年,国家档案局在中国科学院召开了“中央国家机关档案数字化和整理现场会”,杨冬权局长强调:档案数字化工作促进了档案工作由传统管理模式向现代管理模式转变,由传统利用模式向现代利用模式转变,不但可以便捷全面地提供档案信息,而且可以有效地保护档案原件,确保档案实体安全,应该积极开展,大力推进,以此为抓手,全面提升档案工作的水平;2010年,国家档案局正式提出建立档案安全保密体系,档案数字化成为安全保密体系建设的重要内容,档案数字化作为一项档案基础业务的地位得到了确立。

在国家档案局相关政策的鼓励下,全国各地档案数字化工作蓬勃发展,许多地方档案馆都提前或超额完成了“十一五”规划中有关档案数字化的目标,档案数字化成果的利用率不断提高。同时,各地采取不同措施加强机关档案室数字化建设,如北京要求2011年起市属单位向市档案馆移交档案时必须同时移交齐全完整的数字化副本,杭州市财政每年拨出资金专门用于向市档案馆移交档案的前期数字化工作。

 

2.1.2档案数字化实践探索

在档案数字化的实践活动中,各地档案部门依据各自不同的档案特点和经济条件做出了不同的选择,具有代表性的是北京市档案馆和长春市档案馆的探索。

北京市档案馆在数字化建设中率先提出了“全面数字化”的战略,对除个别档案(实物、会计凭证等)外的全部馆藏实现数字化,计划用20年时间,对馆藏200余万卷档案全部进行数字化;其次,数字化范围涵盖各种不同的档案载体,包括纸质、缩微品、照片、音频视频等。第三是数字化的档案内容齐全,馆藏档案的所有全宗每一案卷都要数字化。“全面数字化”既是一个目标,也是一种方法,它是根据北京市档案馆的馆藏特点和北京的社会经济条件制定的,截止到2009年底,馆藏纸质档案数字化率已经超过50%,馆藏声像档案全部完成了数字化(新接收的奥运档案除外)。

长春市档案馆在数字化过程中,以客观需要和现实可能为基础,以提高效率和增加效益为目标,坚持“有所为,有所不为”,有重点、分层次地进行档案数字化。长春市档案馆引入数学模型,对多年档案利用登记进行了多角度的统计分析,按照各全宗档案利用目的、利用频率、利用年代、所占比重、基数大小分类排队,最后精选出占馆藏档案卷数10%、占馆藏档案利用率90%的20个全宗作为首批数字化对象,并把关系民生、利用最频、惠及百姓的调配档案作为突破口,取得了良好的效果,并在数字化实践中总结出“现用现扫”、“以用定扫”和“常用先扫”等行之有效的工作原则。

2.1.3档案数字化发展的特点

“十一五”期间,档案部门在数字化建设中,已经逐渐形成了一套完整、成熟的方法,虽然目前国家和行业标准还不完善,但是各地数字化建设的思路和做法大同小异,标准和手段基本一致。具体呈现以下特点:

数字化加工环节不断细化。随着档案数字化实践的开展,档案数字化加工的环节越来越精细,逐渐形成了以档案整理、档案扫描、图像处理、图像存储、数据挂接、数据验收、数据备份、数字化成果管理等环节所组成的一整套数字化加工流程,并且每个环节都有相应的标准和要求。加工环节的标准化是档案数字化工作成熟的重要标志,从任务分发到各环节管理,从流程控制到质量监督都能够通过计算机进行过程管理,数字化的效率和质量得到很大提高。

数字化标准不断提高。档案部门早期开展的数字化实践中,数字化成品的标准主要以满足网络利用为出发点,以纸质档案数字化为例,图像基本采用黑白200dpi方式扫描,仅有个别地方采用灰度扫描。“十一五”时期,随着存储成本大幅降低和网络带宽迅速增长,越来越多的档案部门在开展数字化工作时,除了满足基本利用以外,还综合考虑全文检索、制作仿真件等需求,数字化的精度不断提高,彩色扫描大量使用,数字化成品的质量显著提高。

数字化生产日趋社会化。早期的档案数字化生产大多以档案部门自主加工为主,由于受到人员、设备、规模、经验和管理等条件限制,数字化质量难以得到保证。“十一五”期间,数字化生产由档案部门自主加工开始向社会化服务转变,除了涉密部门以外,在开展数字化生产时寻求社会化专业机构服务已经成为首选。

2.2电子文件管理

2.2.1电子文件应用状况

由于国家信息化的整体推进,信息技术已在各行各业得到普遍应用,各组织机构、企事业单位的文件档案工作环境正由纸张环境向电子环境迁移,许多领域正逐步实现业务活动电子化、无纸化。以北京市为例,截至2008年已建成了590多个信息系统,覆盖宏观决策、经济调控、市场监管、公共服务、城市管理等各领域,对政府核心业务覆盖率高达85%。电子文件的应用范围也日益扩展,种类日益丰富,其信息类型包括字处理、数据库、图形图像、视音频等多种文件类型,也存在电子邮件、GIS、CAD、CAE、数据库、网页、博客、即时通信等多种形式,其应用已经渗透到政治、经济、文化、科研、生产和社会生活之中。2007年度中国科协年度重点课题《我国电子文件管理机制研究》针对49家中央机关及直属企事业单位的调查表明:中央机关及直属企事业单位电子文件数量已占全部文件数量的72.7%;49%的受访单位生成的电子文件数量占文件总数的50%以上;14.3%的受访单位生成的文件100%为电子文件;48%的受访单位认为未来5年将会有50%以上的文件仅以电子文件的形式存在。随着2005年颁布的《中华人民共和国电子签名法》的正式实施,电子文件的地位和作用发生了明显变化,越来越多的机构开始逐步采用电子文件单轨运行。因而可以预见,电子文件应用的广度和深度将空前加强。

2.2.2电子文件理论研究进展

近年来,国内外关于电子文件管理的理论研究非常活跃,也取得了不少研究成果,在电子文件管理理论、标准、参考模型等方面的研究取得了长足的进步。

在国际方面,2001年发布的ISO15489是第一个关于文件管理的国际标准,它规定了文件管理的顶层框架,以及文件管理的法规环境要求、政策与职责要求、文件管理要求、系统设计与开发要求、过程与控制要求等内容。ISO23081《文件元数据》系列标准旨在引导机构以合适的元数据管理支撑ISO15489的文件管理框架。ISO14721《开放档案信息系统参考模型》(OAIS)则提出了数字信息长期保存和利用的基本框架体系,提出了功能模型、信息模型、互操作模型和长久保存的管理策略,在数字文件保存领域得到了广泛的研究和应用。在功能需求规范方面,美国国防部制定的DOD5015.2和2008年欧盟制定了《电子文件管理通用需求》第二版(MoReq2),以及国际档案理事会(ICA)的电子文件管理功能需求规范都是全球范围内颇具影响的规范标准。

在国内方面,基于我国管理体制下的电子文件管理国家战略的研究、电子文件管理机制的研究等都是我国理论研究的重点,提出了许多颇具建设性的观点和措施,有力地促进了我国电子文件管理的进程。中国人民大学电子文件研究团队首先启动了电子文件国家战略的研究,提出中国电子文件管理应该走一条“统揽全国,政策引导,融合发展,综合治理”的道路。统揽全国是要求整体战略和相关措施都有面向全国的统筹性和包容性,能覆盖中央与地方、不同地区和不同行业,对全国各级各类文件、档案管理机构具有普遍的适应性和约束力;政策引导是将政策放在核心位置上,作为一种主动力机制,发挥定位、引导的关键作用;融合发展是指在宏观上把电子文件管理纳入国家信息化、电子政务、电子商务的计划和对策之中,微观上要在机构内部实现电子文件管理与业务活动的无缝集成;综合治理是指通过各种措施推进多主体参与电子文件管理,并强调多种管理手段并用。2007年,中国档案学会和中国人民大学启动了电子文件管理机制问题的相关研究,在对国内情况进行较为全面的调查和对国外情况进行比较分析的基础上,总结出我国电子文件管理存在了包括失存、失信、失读、失控等主要问题。研究认为这些问题是思想、制度、技术、人才等多方面因素交错、重叠造成的,明确提出必须建立和健全管理机制,从国家层面全面科学地规划电子文件的管理活动,提升国家对电子文件信息资源的控制力。具体强化管理措施包括:要建立纳入机制,将电子文件管理纳入信息化战略、纳入电子化业务体系、纳入信息资源开发利用体系、纳入风险管理框架;要强化集中统一管理原则,从对档案的统一管理,扩大到对整个电子文件管理过程的统一管理,从机构层面的集中管理,扩展到国家层面的集中管理;要加强合作协调机制,理顺各部门间分工与协作关系;要健全共建共享机制,统一标准规范、统筹项目规划,克服电子文件管理项目低水平重复建设、恶性封闭建设之弊;要构建监督审计制度,建立和完善电子文件管理审计制度、开展电子文件管理绩效考核、实施电子文件资产审计;要加快法规标准建设,推进相关的立法工作和标准化工作;要加强技术研究与人才培养,重视理论研究、技术开发和人才队伍建设等。同年,温家宝总理对提交的《电子文件管理机制研究》做出批示“此件很好,可发国办及有关部门参考、研究”。经国务院秘书长马凯同志、副秘书长项兆伦同志批示,请发展改革委、科技部、工业和信息化部、公安部、安全部、统计局、国研室、档案局、保密局作专题研究。

2009年,中办国办联合印发《电子文件管理暂行办法》,指出文件管理要遵循信息化条件下电子文件的形成和利用规律,坚持统一管理、全程管理、规范标准、便于利用、安全保密等基本原则,规定了电子文件在形成、办理、归档等过程中的条件和要求,这是国家正式颁布关于电子文件的管理办法,意义重大。2010年成立了由中办牵头,国家档案局等相关部门为成员单位的国家电子文件管理部际联席会议办公室,这标志着我国电子文件管理国家战略开始启动。

除了战略、机制等宏观层面的问题之外,国内对于电子文件管理方法、规范、标准等具体问题的研究也日渐丰富,自2001年以来,电子文件已经成为档案管理领域的重点关注对象。在国家社会科学基金项目课题中,《基于XML的电子文件管理元数据标准研究》(2004年)关注电子文件管理元数据的含义、作用、构成、管理等;《电子文件和纸质文件双套制运用和管理模式》(2005年)研究了电子文件管理中双套制的应用和操作模式;《文件与档案标准化问题研究》(2007年)关注基于文档一体化的文件与档案标准化体系及结构,标准化进程的成绩与问题;《档案馆电子文件管理研究》(2007年)从电子文件生命周期全流程出发,研究国家或地区档案馆电子文件的管理原则、体制和特点,还包括电子文件的接收、价值鉴定、保存、开发利用,以及信息共享的规则与方法等;《中国特色电子文件管理理论体系的建构》(2008年)分析了中国电子文件管理理论产生的实践基础,提出中国特色电子文件管理理论体系的基本框架以及中国电子文件管理理论发展的基本走向;《电子文件管理标准体系研究》(2008年)关注我国标准体系建设现状分析、国际先进经验比较研究、标准体系构建理论基础、概念框架与逻辑框架设计、标准体系展开明细表以及标准体系实施策略等。在国家自然科学基金项目课题中,《城市建设文件档案信息集成管理与集成服务研究》提出的集成研究方法为研究数字化环境下复杂系统的创新与优化问题,跨机构和跨领域的信息资源最优化管理与服务问题提供了有益的方法论指导;《机关、企事业单位电子文件管理模式与方法研究》在机构电子文件管理理念、管理目标、管理原则、管理模式等方面进行了较为深入的研究,成为实施国家电子文件宏观管理和构建国家大型信息网络的理论基础等。

2.2.3电子文件的管理实践

1996年国家档案局成立了电子文件归档与电子档案管理研究领导小组,集合有关力量开展相关研究。2002年《全国档案信息化建设实施纲要》发布,将电子文件归档作为主要任务纳入全国档案信息化建设。2007年召开全国电子文件中心经验交流会,鼓励、倡导地方政府电子文件的集中管理。2010年国家档案局在全面分析我国电子文件系统建设现状的基础上,开展了“国家电子文件支撑平台系统”建设项目,旨在通过认真总结我国十多年电子政务建设正反两方面经验与教训、民族软件企业发展模式的利弊和认真梳理、分析党政机关、企事业单位对电子文件管理系统共性业务与技术需求,实现对电子文件管理系统标准体系的研究和编写,最终形成符合我国国情的、具有自主创新性与示范意义的、能够被社会所认可的、可以公开标准的、并可持续发展的国家电子文件支撑平台系统,初步实现我国对电子文件系统按统一标准规划、设计、建设、应用与管理,推动我国电子政务的标准化、国产化进程。以下地区对电子文件的管理实践具有一定的代表性:

安徽省电子文件中心。该中心大体分三个阶段建设:2006-2007年,主要任务是制定政策框架,发布相应标准,建设基础设施,开发应用系统;2008年,对属于档案馆接受范围的所有省直单位形成的电子公文等电子文件进行收集,丰富电子文件数据库;2009年到2010年,与逐步建立起来的市、县二级电子文件中心连接,实现电子文件和数字化档案信息资源的集中管理和利用。

浙江电子文件和数字档案备份登记。2009年浙江省提出了《关于开展电子文件和数字档案登记备份工作的通知》,全面部署开展电子文件和数字档案登记备份的各项工作。明确要求对具有重要保存价值的电子文件和数字档案进行登记认证,并由同级国家综合档案馆对经过认证的电子文件和数字档案进行数据备份。浙江省档案局制定了《全省电子文件和数字档案登记备份工作实施方案》,明确了组织领导、备份形式、工作程序等具体要求。

江西省直机关电子档案在线报送与集中备份试点。江西省档案局2006年开始建设电子档案管理系统,旨在接收管理、异地备份省直机关在公务活动中形成、室藏未满20年的电子档案,并从制度、技术、标准规范及人才培养等各个方面建设电子档案管理体系,逐步实现以凭证性保障、长期可读为目的的规范化管理。

2.3数字档案馆建设

2000年,国家档案局在深圳召开了全国第一次数字档案馆建设研讨会,就此拉开了全国数字档案馆建设的序幕。此后,数字档案馆建设作为档案工作的一项全新事业、全新工程在全国各地获得快速发展,“十一五”时期成为数字档案馆建设的一个极其重要时期,数字档案馆建设开花结果,投入运行并取得绩效。

2.3.1综合性数字档案馆建设的引领示范

随着电子政务的迅速发展,数字档案资源的数量急剧增长,同时社会对档案的需求方式发生了转变,这些都对档案工作提出了新的要求。为适应这些变化,满足数字档案资源的有效管理和在线开发利用的需求,数字档案馆建设在各级综合档案馆率先启动并蓬勃发展,北京、上海、天津、浙江、福建、江苏、重庆、深圳、青岛等省市都先后开展数字档案馆的建设。仅以山东、浙江为例,数字档案馆建设从无到有,从初级阶段向规范阶段迅速推进,据调查,山东省已建成启用的数字档案馆有青岛、淄博、威海、济宁、泰安、日照、济南、烟台等8个市级数字档案馆和青岛市崂山区、威海市环翠区等29个县区级数字档案馆;浙江省数字档案馆建设起步早,2009年全省已开展数字档案馆项目建设的国家综合档案馆达到68个,占全省综合档案馆的三分之二以上,累计总投资达8000余万元。全省已建成启用的数字档案馆主要有省级数字档案馆,杭州、宁波、湖州、嘉兴、绍兴、台州、丽水、舟山等8个市级数字档案馆,杭州市萧山区、宁波市鄞州区、丽水市莲都区、上虞市、长兴县等部分县市区数字档案馆。可见,数字档案馆建设已成为全国档案信息化建设的重点,在各省市的数字档案馆建设中,各地相互借鉴,因地制宜,涌现出一批各具特色的典型。

深圳数字档案馆。在探索数字档案馆建设中,深圳数字档案馆是公认的拓荒者。该工程于2000年5月经国家档案局批准立项,次年6月,被列为国家计委技术应用部门发展项目。其建设重点在于规划与设计,规划包括基础设施构建、档案信息资源建设、应用系统开发、标准规范建设和人才队伍建设等。其整体规划和总体架构比较完整,不仅有对馆藏数字化和馆务自动化的具体规划,还提出了实现文档管理系统和目录中心管理系统的中期规划,以及实现文件管理系统的远期规划。“十一五”期间,深圳数字档案馆开始二期工程的建设,主要内容为建设电子文件中心,意在以电子文件中心为依托,解决电子文件的接收和管理问题。

青岛市数字档案馆。2001年启动建设,2003年8月通过国家档案局鉴定并正式启用,成为全国首家启用的数字档案馆。青岛市数字档案馆建设包括基础设施配备、档案信息资源建设、数字档案信息管理系统开发、档案信息网开通等主要内容,其中最具特色的是构建多媒体档案信息数据库,及时记录重大活动、重大项目和重大事件。

浙江省数字档案馆。项目于2006年启动,整个项目分二期建设,一期工程已于2009年6月通过国家档案局组织验收。浙江省数字档案馆是一个集“收、管、用”为一体的完整体系,主要包括一个网络支撑体系,三个档案信息基础数据库(档案目录数据库、重要档案全文数据库与多媒体档案数据库)、三个信息中心(省直单位档案电子目录中心、省直单位电子公文接收管理中心与省级现行文件中心),两个网站(政务内网网站和公众网网站)和一个电子阅览室等建设内容。项目建设以档案信息资源开发利用为根本出发点和立足点,把数字化信息能够直接在网上提供服务作为检验数字档案馆成功与否的主要标志;以数字档案信息流动为目标,实现数字信息的动态管理,实现省级机关电子公文的网上在线接收、馆藏档案资料数字化管理与数字档案信息资源网上发布,满足利用者异地和远程利用服务的需求,为党和政府及社会公众有效提供档案信息服务。

福建省数字档案馆。2010年7月,福建省档案局制发《福建省新馆“数字档案馆”建设规划方案》。规划根据数字档案馆“收、管、存、用”基本功能要求,方案设计以“馆藏档案数据库”为基础,以数字档案数据接收中心、管理中心、灾备中心、共享中心为核心建设内容的新型档案馆。

2.3.2专业、行业、部门数字档案馆建设的探索实践

除了综合档案馆建设数字档案馆以外,专业档案馆和企事业部门档案馆也开展了数字档案馆的建设。

珠海市数字城建档案馆。该示范工程项目被列入建设部2006年科技项目计划,2007年6月通过建设部验收。其主要建设内容包括:基础设施建设、标准规范的制定、数据资源建设和应用系统开发建设四部分。该项目以“城市建设电子文件元数据”为基础,创建了以电子文件全程管理为核心的数字城建档案管理信息系统,形成了完整意义上的数字城建档案馆;项目建立的“开放城建档案模型(OUCAIS)”,确保了城建工程档案电子文件的真实性、完整性和长期可用性;在国内首次采用了数字资源长期保存的国际标准,与中国城建档案工作的实际相结合,形成了具有中国特色的城建电子文件全程管理系统;该项目在城建档案全过程的规范管理与控制方面具有国内领先水平。

上海交通大学数字档案馆。该项目于2008年12月建成并开馆,是全国高校第一个数字档案馆,在数字档案馆平面化服务向立体化服务的转变历程中处于全国领先水平,在SOA架构应用、资源整合、网络信息采集、在线编研等方面进行多项创新,为我国数字档案馆建设提供很好示范。

河北网通数字档案馆。该项目基于OAIS参考模型来规划建设,要求在数据的提交、收集整理、利用等各环节均采用数据包形式。

2.3.3数字档案馆建设逐步规范

为进一步规范数字的档案馆建设,尽可能的少走弯路,国家和地方档案部门纷纷结合数字档案馆建设的实践编制相应的建设规范,有效的指导全国各地的数字档案馆建设。

山东省编制《数字档案馆建设规程》。2007年,山东省档案局率先制定《数字档案馆建设规程》(下称《规程》)。《规程》认为数字档案馆是指以电子档案为对象,以电子计算机等数字设备为手段,基于网络实现档案接收、整理、保管、鉴定、保护、共享利用的档案管理模式。其建设主要内容包括网络建设、软件建设、数据库建设、安全管理、制度建设、人才队伍建设、施工、监理与验收等。数字档案馆的应用管理平台建设应包括数字档案馆管理系统、电子公文归档管理系统、电子文件接收管理系统、档案信息发布管理系统等数字档案馆应用管理系统,分别在不同的网络上运行,其中数字档案馆管理系统应建立以数字档案信息收集、管理和利用为核心,涵盖整个档案馆业务工作的管理系统。

浙江省编制《数字档案馆建设管理暂行办法》。2008年,浙江省档案局制定《浙江省数字档案馆建设管理暂行办法》(下称《办法》)。《办法》认为数字档案馆是指以电子化档案和部分电子文件为对象,以硬盘、磁带、光盘等数字化设备为载体,借助信息网络(如因特网、政务外网、政务内网)和计算机软件等信息技术实现接收、管理和利用等功能,并且具备严格完善的运行机制及管理制度的综合档案信息系统。数字档案馆建设内容包括基础设施建设、信息资源建设、应用系统建设和规范制度建设四个部分,最终达到档案信息接收、管理和利用的信息化、网络化、规范化。

国家档案局编制《数字档案馆建设指南》。2010年6月,国家档案局发布《数字档案馆建设指南》(下称《指南》),包括总体要求、管理系统功能要求、应用系统开发和服务平台构建、数字档案资源建设、保障体系建设五个部分。《指南》认为,数字档案馆是指各级各类档案馆运用现代信息技术对数字档案信息进行采集、加工、存储、管理,并通过各种网络平台提供公共档案信息服务和共享利用的档案信息集成管理系统。数字档案馆建设是一项系统工程,需要经过调研、立项、论证、开发、运行等诸多环节,需要各业务部门、档案管理部门以及其他相关单位的共同参与,是一项长期的工作任务。

2.4资源开发利用

加快档案信息资源开发利用、实现社会共享是档案信息化的根本目标,“十一五”期间,各级档案部门认真贯彻《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》(中办发〔2004〕34号)和国家档案局下发的《关于加强档案信息资源开发利用工作的意见》(国档[2005]1号)的文件精神,充分发挥档案信息化的技术优势,拓宽档案信息资源开发利用手段,不断加强和推进信息化条件下档案信息资源开发利用工作。2006年编制的国家《档案事业发展“十一五”规划》,根据“以档案信息化建设为重点”的指导思想,将信息化条件下的档案信息资源的开发利用工作作为“十一五”期间档案事业发展的主要任务,明确提出:加强多形式多层次共享平台建设,推进服务机制创新,促进档案信息资源的公开、共享和再利用,全面提升档案信息资源开发利用水平和能力;加快优化档案信息资源开发利用工作的保障环境,建立长效发展机制。各级档案部门也都将信息化条件下档案信息资源开发利用工作纳入本地区、本部门在“十一五”期间档案事业发展的重要内容。

“十一五”期间,档案信息资源开发利用工作有效地纳入了国家信息化的工作范畴,国务院信息化工作办公室在2006年发布的《中国信息化发展报告》中指出:全国各级档案部门采取多种形式开展档案信息资源开发利用工作,主要是对原始档案资料进行专题研究和编撰出版;以信息技术为手段对原始档案进行数字化加工和处理,开发档案资料数据库;利用档案网站发布开放档案信息,为社会各界提供档案信息服务;建立现行文件查询利用中心,为广大人民群众提供现行文件服务,推进政府信息公开。为进一步推动信息化条件下档案信息资源的开发利用工作,2006年10月—2007年9月,国家档案局中央档案馆和国务院信息化工作办公室联合启动档案信息资源开发利用试点工作,表明以信息技术为手段的档案信息资源开发利用工作进入了一个新的阶段。档案信息资源开发利用试点工作主要内容包括传统载体档案数字化、政务信息资源管理、已公开现行文件利用、企业档案信息资源开发利用、公共文献基础信息库建设、档案信息资源社会化服务6个方面。与此同时,各级档案部门紧紧把握信息化发展的契机,充分应用先进的信息技术手段,着力于档案信息服务体系的建设,开展了形式多样的档案信息资源开发利用活动,有力地推动新形势下档案信息资源的开发利用工作,不仅创造了良好的社会效益和经济效益,而且为信息化条件下档案信息资源开发利用工作奠定坚实的服务与保障基础。主要体现在以下方面:

一是档案信息利用服务平台建设。“十一五”期间,各地档案部门按照国家档案局《档案事业发展“十一五”规划》中所提出的“加强多形式多层次共享平台建设”的要求,以档案网站建设为重点,加快档案信息利用服务平台建设,为最大限度地面向社会扩大档案信息资源的开发利用工作提供了快速、便捷的渠道和服务途径。如辽宁省档案局以辽宁省档案信息网为平台构建档案网站信息资源共享体系,其中包括“全国档案网站新闻”、“全省档案网站信息”、“省、市两级现行文件”和“全省档案网站电子档案信息”四个共享平台;青岛市档案局以需求为导向,2009年对青岛档案信息网进行再次改版,提供全市13个综合档案馆的网页及开放档案查询平台,为用户提供档案馆际信息共享服务,构筑了开放档案信息资源社会共享的服务体系。许多档案部门通过档案网站,在档案信息资源体系建设的基础上,积极扩大发布开放档案信息资源的数量,推动档案信息资源的社会共享。如:甘肃省档案局将已有的数字化档案数据进行整理、鉴定、发布,实现全部目录的网上检索,并逐步实施全文浏览;大连市档案局将构建丰富的网上资源作为提升档案公共服务能力的重要基础,并计划在2010年底前将开放档案文件级目录全部上网,以满足公众对档案资源的利用需求。以实现档案信息资源社会共享为目标的档案网站及其资源共享服务建设,极大地推动了档案信息资源的开发利用工作发展。

二是以专题数据库建设为核心的开发利用工作。“十一五”期间,各地档案部门以开发档案专题数据库为手段,积极探索信息化条件下档案信息资源开发利用新方式,充分发挥档案信息资源社会价值和经济价值,促进和谐社会建设。福建省档案局在分布式档案基础数据库建设成果基础上,充分发挥信息化和信息资源相结合的优势,积极推动以档案专题数据库的建设与提供服务为主要方式的新时期档案信息资源开发利用新模式。全省紧紧围绕服务和谐社会、服务海峡两岸经济区建设的主旨,以专题档案信息的方式集中展示本地区历史文化、风俗民情、人文景观、社会发展等丰富多彩的内容,共集中开发建设64个公共档案专题全文数据库,在“福建省分布式档案网站系统”上发布共享。南京市自2008年实施市区两级档案馆共建民生档案专题数据库以来,已建有婚姻、招工、独生子女、公证、兵役等档案专题数据库,共有数据350万条。各类民生专题数据库的建成,为档案馆查阅各类涉民行政审批及行政备案事项,帮助百姓解决实际问题提供了极大便利,提高了档案的查准率和查全率。

三是各级档案馆成为政府公开信息的集中查询场所。推行政府信息公开是推进我国民主政治进步的一项重要大事,档案馆作为公众获取政府公开信息的场所,是党和政府赋予档案部门的一项重要职责,2007年国务院发布《中华人民共和国政府信息公开条例》,以法律的形式进一步明确了各级国家档案馆作为政府信息公开查阅场所的地位。“十一五”期间,各地都在综合档案馆内相继建立了同级政府的信息公开查阅场所,许多档案馆挂牌成立了“政府信息公开查阅服务中心”,依法履行向社会提供查阅已公开的政府信息,拓展了各级档案馆作为公众获取政府公开信息场所的查询职能。在各地党政领导的重视下,各级档案馆普遍加强了查询场所建设,明确责任部门,设立专门人员,简化查阅手续,编印服务指南,开放文件目录,实现计算机全文检索,建立政府公开信息查询系统,使档案馆成为社会公众查阅政府信息服务的重要窗口。中央档案馆建立了“中央国家机关政府公开信息查阅中心”,面向社会开放全国人大常委会、最高人民法院、最高人民检察院、国务院各委办局的政府网页所提供的近十几年以来的政策、法规、文件等政府公开信息,并且通过多种努力,让老百姓“进得来、用得上、信得过”,切实起到了国家机关与普通公民连接的桥梁作用;上海市档案馆是率先实施政府公开信息集中查阅的城市档案馆之一,在实践中不断创新档案资源建设理念、开放利用理念和公共服务理念,采取更贴近需求的手段和方式,多角度、多层面、多类型地开发政府公开信息和档案信息资源,满足人民群众的迫切需求,2007年4月在上海档案信息网上推出政府公开信息实用分类查询系统,网民可以方便地看到政府公开信息的数字化全文,系统每年点击数都超过200万次。浙江省各级档案部门进一步加强政府信息公开查阅场所建设,修订完善各项制度,建立需求导向机制,扩大现行文件收集范围,为政府部门和人民群众提供更为便利、更为人性化的查询服务方式。嘉兴市秀洲区依托社区信息亭,建立现行文件社区查询窗口,使普通市民不出社区就能查询到所需要的政府信息,不到一年,查询利用已达5000多人次。福建省档案局充分利用信息技术手段,于2008年,组织研发“福建省政府公开信息查询管理系统”,通过网络实现了政府公开信息的“一站式”查询服务,提供一个信息高度集中、利用方便快捷的政府公开信息“超市式”网上查阅,为政府与百姓之间的沟通架起了一座网络桥梁,为公众获取政府公开信息提供了便利。

2.5档案信息化的标准体系建设

档案信息化发展过程中需要解决的问题很多,其中相关标准体系的建设尤其重要,迫切性尤为突出。档案信息化的标准体系应当包括覆盖文件和档案管理的完整流程。

国家档案主管部门对档案信息化建设相关的标准体系建设十分重视,并已取得较大进展,根据需要制订了《电子文件归档与管理规范》(GB/T 18894-2002)、《电子公文归档与管理暂行办法》(国家档案局2003年6号令)、《纸质档案数字化技术规范》(DA/T 31-2005)、《公务电子邮件归档与管理规则》(DA/T 32-2005)、《中国档案机读目录格式》(GB/T 20163-2006)、《电子文件管理暂行办法》(厅字[2009]39号)、《缩微胶片数字化技术规范》(DA/T43-2009)、《文书类电子文件元数据方案》(DA/T46-2009)、《电子文件长期保存格式需求》(DA/T47-2009)、《基于XML的电子文件封装规范》(DA/T48-2009)等;先后发布《电子公文传输管理办法》、《公务电子邮件归档与管理规则》、《电子文件归档光盘技术要求和应用规范》等相关行业标准,以及《数字档案馆建设指南》、《关于做好档案数字化工作的意见》等;几个国际标准的采标工作也在进行之中,如ISO15489-1《信息与文献文件管理》、ISO23081-1《文件元数据:原则》已提交报批稿。各地方主管部门和基层单位在电子文件管理方面的行动十分积极。在《电子文件归档与管理规范》正式出台之前,吉林省白城市、上海市、云南省等地就陆续颁布了电子文件管理规章,将电子文件纳入归档范围,并总结了不少宝贵的经验,力求标准体系建设跟上档案信息化的发展进程。

为适应档案信息化建设的快速发展,“十二五”期间的档案信息化标准体系建设任务依然艰巨。需要加强顶层设计,通过业务流程、生命周期、信息技术和资源描述等多重视角把握档案信息化建设标准,做到框架合理、体系完整,能够覆盖电子文件和档案管理的全过程。注意健全和完善已经发布标准的一些配套规范,例如:《电子文件签章管理办法》、《电子文件元数据管理细则》、《电子文件保管期限审定细则》、《纸质、照片、声像档案数字化工作细则》、《立档单位网上移交电子文件管理办法》、《电子档案数据交换接口标准》、《电子档案异质备份存储管理细则》、《档案信息更新管理细则》、《档案信息控制使用细则》等等,使档案信息化工作落到实处,便于操作。

2.6信息安全建设

档案信息资源是国家的宝贵财富,档案信息安全是国家信息安全工作的重要组成部分,确保档案信息安全,既是档案工作永恒的主题,也是国家信息安全工作的一项重要内容。档案信息安全体系建设是档案工作的重中之重,是档案事业各项工作顺利开展的基本保障。“十一五”期间档案信息安全建设得到进一步重视和加强,特别是地震、水灾、泥石流等恶劣灾害发生,严重破坏和威胁档案载体和档案信息的安全,给档案工作者敲响了警钟。各级档案部门认真贯彻国家关于信息安全的规定,深刻认识档案信息安全的极端重要性,不断增强使命感、责任感,时刻牢记确保档案信息安全的责任重于泰山,自觉从思想上、行动上把确保档案信息安全放在各项工作的首位。2010年,国家档案局杨冬权局长在全国档案安全体系建设工作会议上的讲话中明确指出:必须始终坚持把档案信息安全和档案实体安全放在同等重要的位置。在档案信息化建设中加强信息安全管理,在采取有效措施和技术手段,保证数字档案信息管理系统运行安全、可靠的同时,建立健全本地区、本行业档案数字化、网站运行、数据库管理等各项涉及档案信息安全的工作环节的规章制度,建立档案数据备份和灾难恢复机制,提高信息化条件下档案信息安全保障能力。

2.6.1制定规划措施,开展档案信息安全保障工作

国家档案行政管理部门历来对档案信息安全问题高度重视,以《全国档案信息化建设实施纲要》为纲领,在《档案事业发展“十一五”规划》中对档案信息安全提出具体要求:加强档案信息网络系统的管理,保障操作安全、数据安全、接入安全和应用服务安全。建立完备的档案信息数据备份和灾难恢复机制,确保档案信息数据安全。各地档案部门,按照国家和档案行政领导部门关于信息安全的统一要求,将档案信息安全保障体系建设纳入档案事业发展总体规划,提出本地区、本行业档案信息安全体系建设的具体要求,采取建设档案数据灾备中心、省市级档案馆结对子进行档案数据异地备份、重要档案数据异质备份等具体措施,有效开展档案信息安全保障体系的建设。

2.6.2技术强化管理,为档案信息安全提供支撑

国家档案局通过科技立项、重点攻关等方式,组织行业和其他相关领域的专家、学者共同开展了档案信息安全保障相关标准、规范性文件的起草制定和相关技术的研究工作,为提高档案安全能力提供技术支撑。国家档案局2010年编制《档案馆防治灾害工作指南》等规范性文件,提出档案信息的异质备份、异地备份等具体措施,引导档案信息安全建设工作向规范化、标准化方向发展。国家档案局在组织档案课题研究中加强引导,涉及档案信息安全建设的课题占有越来越大的比例,高度重视档案信息长期保存策略与技术的应用研究,不断探索解决问题的新技术和新方法。计算机输出缩微品技术、以光盘存储为核心的脱机备份技术、以磁带磁盘存储为核心的大容量存储技术以及指纹识别、红外报警、磁条防盗、条码管理、数字水印等信息安全技术的成功应用,为实现档案信息的异质备份、异地备份提供了技术支撑,进一步提高了档案信息安全保障能力。近些年开展的“档案信息快速利用和长期安全保存—电子及缩微影像整合应用系统开发与安全保障技术研究”、“电子文件异质异地备份策略研究”、“数字档案长期保存功能需求及实现方式研究”、“电子文件长期保存技术方法研究”等重大项目研究成果,为各级档案部门制定有关政策提供了策略选择和智力支持,为解决档案信息安全管理问题提供了有效方法和具体手段。

2.7学术研究与交流

“十一五”期间,围绕档案信息化的档案科研、学术研究及交流取得丰硕成果,一是国家档案科研工作主要以信息化为导向开展项目立项工作,并获得大量研究成果,推动档案工作创新;二是档案信息化科研成果在信息化建设得以广泛推广应用,取得巨大的社会效益和经济效益;三是档案信息化学术交流成果显著,如:学术论文、学术专著的数量与质量逐年上升,推动和指导档案信息化建设;四是档案信息化领域重大学术交流和会议,促进档案信息化水平的提高。

2.7.1档案信息化科研与学术成果丰硕,引领档案工作创新发展

由于计算机技术的迅猛发展,信息技术的广泛应用,档案信息化在档案工作的方方面面得到了广泛的应用。因此,档案信息化更加引起了档案同仁的关注与重视,更加促进了档案信息化研究、实践与探讨,更加促进了其科研与学术成果的推广与应用。可见,档案工作已离不开信息化,信息化是促进档案工作规范、科学、创新发展的支柱。

我国对档案信息化建设进行研究的文章最早出现在1997年,2003年开始逐年呈快速的上升趋势。2006-2009年,共评出档案优秀科技成果131项,其中档案信息化方面的科研成果为89项,占获奖总数的69%,特别是获一等奖的成果中档案信息化及其相关方面的成果为5项,占一等奖获奖成果总数的56%,成绩喜人。

2.7.2国际学术交流频繁,我国档案信息化学术地位进一步提高

中国档案信息化学术水平逐步提高,在国际档案信息化领域占有重要地位,通过主动参与国际学术交流,不断提升中国档案工作的地位和影响力。“十一五”期间,我国组织或参与的国际档案前沿学术交流活动频繁,涉及档案信息化方面的内容日趋广泛和深入。

中韩档案管理研讨会。2007年5月和2008年12月,分别在首尔和北京召开第一届和第二届中韩档案管理研讨会,会议围绕“电子文件管理和文档数字化业务”和“以管理电子文件为背景的档案标准与法规建设”展开讨论。中国代表以“电子档案长久保存与利用----低成本高效率高效益的长春模式”、“电子文件管理的相关法规建设”、“电子文件系统管理面临主要问题的解决方案”等学术报告与韩国同行进行交流和探讨。

16届国际档案大会。2008年7月,国家档案局组团赴吉隆坡参加国际档案大会。会议围绕着“档案、治理和发展:描绘未来社会”的主题,举行了300次平行会议或研讨,中日档案工作者组织了第195次平行会议—“电子政务的发展与数字文件管理”的研讨。

“电子文件管理国家战略”和“电子文件国际前沿管理成果”国际学术研讨会。2009年6月和2010年4月,中国人民大学先后组织了国际电子文件学术研讨会,会议邀请了美国、荷兰、加拿大、澳大利亚等国家的知名档案专家学者,与来自国家档案局、省市档案局、企事业档案部门的领导和骨干、高校师生,共同探讨电子文件管理领域的热点话题。

海峡两岸档案暨缩微学术交流会。每年一次的海峡两岸学术交流活动已经延续了18年,2009年7月在北京召开2009年海峡两岸档案暨缩微学术研讨会,来自海峡两岸的百余位档案馆、图书馆和文献影像技术工作者参加学术会议。18位专家分别就电子文件生命周期管理与保存、数字档案馆和数字图书馆、档案数字化应用、缩微品数字化与资源共享等方面进行了有益的研讨。

2.8存在的主要问题

2.8.1战略定位问题

《全国档案信息化建设实施纲要》明确了“十五”期间全国档案信息化建设的指导思想、建设目标与主要任务,但“十五”之后尚没有出台或颁布系统的国家档案信息化建设的发展规划。虽然,在2006年编制的《档案事业发展“十一五”规划》中提出“以档案信息化建设为重点”的工作任务,而且国家档案局及各地档案局每年对于档案信息化建设均做出具体的工, 作部署与要求,但国家档案信息化的诸多战略问题尚不够系统与明确,如:国家档案信息化的中长期的总体指导思想、战略目标、基本原则、主要任务与发展架构尚不清晰,档案信息化在档案工作发展与改革的地位与作用还不十分明确,档案信息资源在国民经济与社会发展中的基础性战略信息资源地位尚未确认等等,这些战略问题均需要组织有关专家、学者,加以尽快研究确定,以指导档案信息化建设的科学发展。

2.8.2理论研究问题

目前,虽然在档案学术与科研领域对档案信息化学术研究的论文、专著和科研成果很多,但大多研究还只是停留在实践方法与技术应用层面,系统的档案信息化理论体系尚未形成,档案信息化建设与理论探讨还处在“摸石头过河”阶段。这几年的档案学术研究及其成果已为档案信息化系统理论体系构建提供了丰富的内容,这些研究涉及电子文件管理、数字档案馆建设、档案网站建设、档案信息安全体系建设、档案信息资源整合、档案数字化等诸多方面,而且在实践方面也取得重大进展,为档案信息化的发展提供了科学的依据。各地档案部门加快了档案信息资源的建设与开发利用,档案网站建设、档案数字化建设取得了一定的成果。丰富多彩的档案信息化研究与实践为档案信息化理论建设勾画出了系统的理论架构雏形。因此,构建系统的中国特色的社会主义档案信息化理论体系已水到渠成和迫在眉睫,只有通过系统的理论研究,建立和完善档案信息化理论体系,才能更好地指导档案信息化建设的实践,确保档案信息化建设的科学发展。

2.8.3法律缺失问题

《档案法》的制定、颁布、修改是在上个世纪,档案信息化建设则兴于本世纪初,由于时间落差,造成全国档案信息化建设虽轰轰烈烈,但档案信息化在档案法规中却“无声无息”的现象,国家相关档案法规中尚无档案信息化概念与要求的相关表述,“档案信息化”这一领域的新兴热门词语,在档案法律中的还属于“真空”地带,这与档案信息化发展的现状、规律及其档案事业发展、社会发展的要求不相吻合,造成档案信息化建设、管理的法律失据现象,大大地阻滞了档案信息化的发展进程。目前《档案法》又迎来新一轮修订,应当抓住这一契机,充分分析和评估档案信息化对于档案事业发展的影响,研究档案信息化的哪些方面、哪些内容需要入法,为档案信息化融入和推动档案事业改革与发展提供法律支撑和保障,只有通过在档案法律中明确档案信息化的地位、作用和要求,才能确保档案事业适应信息时代的发展要求。

2.8.4人才匮乏问题

事业要发展,人才是关键。档案信息化涉及建设与管理两个方面,这两个方面都需要培养人才,一是档案信息化建设人才,在档案信息化建设过程中,需要这些人才能够立足于档案工作实际规划和设计建设项目的目标、任务、内容、规模,需要这些人才能够在建设过程中组织好各项工作,需要这些人才能够把握好项目的技术应用与质量控制等问题,这样才能确保档案信息化建设的成功实施;二是档案信息管理人才,在日常的档案信息管理过程中,需要这些人才能够科学管理好、维护好本部门的局域网、数据库、网站、软件系统、网络设备,需要这些人才能够推动应用好系统的各项功能,提高档案工作效率,确保信息化系统安全、稳定运行。但是档案信息化是档案领域的一项新的工作,档案队伍中能够了解和掌握信息技术的人才储备较少,在推进档案信息化进程中,信息化人才缺乏已成为档案信息化建设与发展的瓶颈。传统的档案人才队伍已不适应以信息技术为手段的档案事业发展需要,特别是信息化建设与发展中所需要的复合型管理人才、技术人才严重匮乏,制约了发展的步伐。

2.8.5投入不足问题

档案信息化无论是应用软件开发、系统平台建设,还是海量档案的数字化转换、档案基础数据库的建设,都需要一定资金的投入,特别是系统化、工程化的数字档案馆(室)建设需要一定资金的支持。但目前国家与地方财政在档案信息化方面的投入有限,不能系统地组织大规模的档案信息资源建设和信息化基础建设,严重地影响了档案信息化的推进,特别是许多地方没有当地财政专项经费的支持,档案数字化等工作不可持续,影响了档案信息资源的建设与开发利用,也影响了信息化成果发挥应有的效益和作用。

2.8.6项目带动问题

档案信息化建设包括人财物投入、软硬件的集成,是一项系统工程,需要政府在资金、技术、政策等各方面的支持,也需要通过社会化服务的支持来推动和实现,所以档案信息化建设应当融入整个国家信息化规划,通过项目立项来全面推动档案信息化。但目前,国家与地方档案信息化整体立项力度不大,项目立项可行性研究的切入点不准而难以引起政府重视,档案信息化项目难以融入国家信息化或电子政务的项目建设范畴,导致不能通过项目带动本地区、本部门档案信息化的系统建设与发展。档案信息化应当抓住机遇,积极争取纳入各级政府的信息化规划,档案信息化项目立项应当多角度、宽视野地寻找项目立项的可行性与切入点,围绕服务电子政务、服务社会民生、促进信息资源社会共享等能够为社会创造经济效益与社会效益的主题,统筹规划档案信息化项目建设,努力通过项目建设带动档案信息化的全面发展。

2.8.7认识缺位问题

虽然这几年各级档案部门对档案信息化的认识有所提高,但是总体上档案部门对档案信息化在新时期档案事业发展中的战略地位认识不足,危机意识和机遇意识不强,甚至在认识上缺位现象严重,认为档案信息化可有可无、可快可慢,导致许多档案部门在档案信息化方面缺乏主动作为,严重影响了档案信息化的推进,也影响了档案事业的改革与发展。

国家档案信息化发展趋势分析与建议

3.1趋势分析

3.1.1信息化将进一步推动传统档案管理业务的变革

信息化对传统档案业务工作的变革影响。信息化条件下,档案工作的载体对象发生了变化,使得传统档案的载体形态开始向数字化形态过渡,档案管理的主要环境开始逐渐向数字环境迁移。因而档案工作的管理方法、管理理念、管理流程等多方面都发生了明显的变化。

随着档案信息化的逐步推进和发展,以手工操作为主的传统档案管理方式已经难以适应新的信息环境,在归档、馆藏建设、目录编制、统计、编研、档案信息开发利用等诸多管理环节都需要随之而变,档案领域通过运用计算机技术开展档案管理的各项业务工作,如利用计算机进行辅助立卷、全文的存贮与检索、自动标引、编目、统计、借阅、库房管理等,并能使传统档案管理的各个业务环节实现无缝衔接,大幅度提高档案工作的效率和质量。文档管理软件的广泛应用是导致文书档案按“件”归档模式的直接推动力之一;文档一体化、馆室一体化、电子文件管理的前端控制都是档案信息化在档案集中管理层面的具体表现,这都直接导致了档案积累、移交模式的变革创新;新的技术环境导致鉴定工作中技术鉴定的内容丰富,促进统计工作自动化发展,并催生了档案保护新思路;信息技术给档案的检索利用插上了新的翅膀,档案资源目录数据库的建设,根本改变了档案目录形式和检索方式,档案网站的开发,为档案信息的编研形式和展示形式注入了新的活力,这些都使得传统档案业务工作不断刷新,呈现新气象。

信息化催生了新的档案业务工作模式。在信息化环境中,电子文件的出现及其管理给档案工作带来巨大的挑战,以往以载体管理为主线进行的业务活动难于满足管理需求,档案管理工作必须随之变化和调整,由此形成了一些新型的档案业务活动,如各类档案数字化业务、信息安全管理业务、电子文件的长久保存管理、信息系统开发等业务活动,都体现出强烈的信息化特点。因此在信息化环境下出现了完全不同于传统管理环境的“虚拟空间”,必须重视基于技术形态进行的业务管理活动的工作模式。

3.1.2档案信息化将促进档案工作标准规范体系的完善

信息化建设是一项涵盖基础设施、应用系统、信息资源、安全管理、标准规范和人才培养的系统性工程,档案信息化也不例外。大量的经验和教训已经表明,档案信息化需要尤其关注档案业务的标准规范建设,档案信息化工作的开展有赖于档案管理乃至电子文件管理标准体系的建立与完善,这是档案信息化工作的重点内容之一。

档案业务管理工作需要成体系的标准规范作为支撑。我国目前传统档案管理的标准规范相对健全,但在数字环境中,这些标准规范需要重新审视,相当部分的标准规范需要按照信息化环境的要求进行调整。同时,对于实时归档、技术鉴定、存储管理、载体转换、权限控制、数据迁移、实时发布等大量新型业务内容,这些都需要大量的标准规范进行支撑。目前,我国已发布了一些电子文件管理的标准规范,后续的工作将包括标准体系的总体构建和核心标准规范的研发等。

3.1.3档案信息化将为社会提供更多有效的资源与服务

2008年,国家档案局提出建立“覆盖人民群众的档案资源体系”和“建立方便人民群众的档案利用体系”。这是新时期给档案信息化提出的任务目标和工作方向。

从信息化的角度看,资源体系的建设最终是为服务体系建设服务的,服务体系需要由资源体系提供信息保障,因而资源体系建设是档案信息化服务的主要内容之一。档案信息化将着重解决以下问题:一是充分利用先进的数字化技术手段实现资源的有效积累,有计划、分步骤地开展各类传统载体档案的数字化工作,是当前和今后一段时期档案信息化建设的重点,建设起全国性、超大型、分布式、规范化、可共享的档案目录数据库、纸质档案全文数据库和多媒体档案数据库为核心的档案信息资源体系是其核心任务。二是不断推进档案信息资源的开发利用,满足人民群众日益增长的档案信息需求。这本身就是档案信息化和档案工作的出发点和立足点,其根本的目标是要实现档案信息资源的社会共享,信息化以其先进的技术手段实现其最大范围、最快速度的档案信息资源共享。三是提升档案信息资源的社会地位,为国民经济与社会发展的提供基础性战略信息资源保障,促使档案部门在信息时代逐步成为核心的信息保管与供给部门,将为党和政府以及社会公众提供档案信息保障。

3.1.4档案信息化向推动信息技术应用的纵深发展

技术特征无疑是信息化环境的核心特征之一,在信息化环境下进行档案管理业务活动必须要学习和把握这些新技术,同时,档案信息化的深入发展也将推动信息技术在档案领域的应用向纵深发展。信息化环境中使用的信息技术非常广泛,以数字档案馆系统为例,其中运用到的关键技术有数字化生成技术,包括信息扫描技术、识别技术、图像处理技术、音频转换技术等;存储技术,包括磁盘阵列、光盘库技术等;分类检索技术,包括自动分类检索、关键词检索、全文检索、多媒体检索等;信息安全保护技术,数据加密技术、数字签名技术、身份认证和访问控制、系统备份等;中间件技术和集群技术等。

具体从生命周期的理论分析,档案信息化尤其是电子文件管理对技术的需求体现在:(1)文件创建生成环节。在信息生命周期的初始阶段,要求能够有效实施电子文件的前端控制原则,即通过元数据、模板、格式管理、认证等技术框架通过管理信息系统的建设综合实施对电子文件的前端管理,并能通过流程管理、日志等技术手段实现文件在创建阶段的动态管理,确保包括电子文件内容、结构、背景、管理活动信息在内的信息的原始性和完整性。(2)文件归档环节。电子文件是一项管理和技术依赖性都很高的活动,该阶段涉及的主要技术领域包括多格式类型文件归档技术(如电子邮件、数据库、网页、即时信息等归档技术)、远程文件网络归档技术、逻辑归档技术、业务文件数据共享技术、信息安全管理技术,以及系统集成技术等。(3)信息组织管理环节。由于电子文件管理活动具有一定的非线性特征,电子文件的组织管理实际上可以分散在其他阶段中一并执行。组织管理活动的主要目的就是将原本大量的、分散的、杂乱的信息经过筛选、分析、标引、著录、整序、优化,形成一个便于用户有效利用的系统的过程。因此本阶段涉及的技术可以具备较高的智能水平,像鉴定、标引、分类技术都需要较高的管理能力和技术水准。(4)数字信息存储环节。包括载体管理、归档格式管理、存储管理、迁移、仿真、保存元数据等。(5)信息利用环节。其技术范畴包括任何有助于档案价值发现或提升的技术,如网站技术(信息门户)、信息搜索技术、数据挖掘、知识管理、信息发布等。此外,除了按生命周期阶段对技术范围进行划分外,还包括安全管理、认证、日志管理等重要的贯穿全程的支撑技术,以及囊括多个阶段管理任务的电子文件管理系统或数字档案馆的系统研发工程。

因此,档案信息化对信息技术的需求和依赖是很大的,需要在实施过程中有效集成,加强引导,促进信息技术应用与业务的紧密集合。

3.2“十二五”发展建议

3.2.1制定国家档案信息化发展专项规划

档案信息化建设作为国家档案事业发展有机组成部分,在国家档案“三大体系”建设中地位举足轻重,其发展水平直接制约了“三大体系”建设的效果,由于其本身是一个系统工程,需要按系统工程建设的方法进行指导。在科学制定国家档案事业“十二五”发展规划的基础上,同步配套制定《国家档案信息化“十二五”发展规划》和《国家档案信息化中长期发展计划》作为专项规划,其目的是为了总结过去的经验教训,解决现有档案信息化建设中存在的短期行为、重复建设、无序状况,确保档案信息化建设协调有序地把向广度和深度推进。国家档案信息化中发展专项规划,要研究档案信息化建设的战略定位和目标,明确分步实施阶段、落实任务完成的配套保障措施,做好与档案事业“十二五”规划和国家信息化建设规划的相互衔接,把档案信息化建设的重大战略、重点项目、改革试点和政策要求纳入国家和各行业、各层面规划,并把解决档案信息化建设中突出矛盾的措施落实到具体的项目上,分清责任。

3.2.2加快档案信息化“入法”与标准体系建设

档案信息化工作要强化顶层设计的理念,加强立法、完善标准规范体系,使档案信息化工作有法可依,有章可循。档案工作肩负保存社会记忆的历史使命,在电子文件成为社会各项活动记忆的今天,需要从法律层面来明确档案信息化的地位、作用与要求,规定电子文件的定义、属性、电子证据效力、领导体制、重要原则、管理内容和要求、机构及职责、权利和义务、归属和流向,相应解决电子文件的凭证作用不明确、电子文件的归档要求不统一、电子文件的使用及管理存在各种程度的风险等难点问题。与档案信息化“入法”相配套的是建立和完善档案信息化标准规范体系,包括基础标准、管理标准、业务标准、技术规范和专项标准等,使档案信息化成为技术标准清楚、质量要求准确、可操作性强的建设项目。

3.2.3加快档案信息“三大体系”建设

档案信息资源体系建设是档案信息化的核心内容。针对国内档案信息资源建设发展不同步、标准不统一、信息“孤岛”依然存在的现象,“十二五”期间应初步形成完整配套的档案信息资源体系,在加快传统档案数字化步伐的同时,加大对新生电子文件规范化的监督、管理与接收等,逐步建设全国性可共享的档案目录数据库、纸质档案全文数据库和多媒体档案数据库;同时加大档案信息资源的整合。一方面加强各部门档案信息资源的纵向整合,另一方面加大与其他相关信息系统之间的横向整合,建立电子文件归档及电子档案接收应用系统,推进电子文件归档、接收、保管与利用,加快档案目录中心及档案信息资源数据库的建设。

档案信息服务体系建设是档案信息化的服务方向。“十二五”期间通过建立档案信息共享通道和服务平台,拓展档案信息服务社会的渠道方式、强化档案信息的资源共享机制、逐步减少“信息孤岛”、加快档案信息资源的开发利用、创造档案信息的社会效益和经济效益,建立高效、优质、快捷的新型档案服务体系。

档案信息安全保障体系建设是档案信息化的守护神。“十二五”期间,档案部门要全面落实杨冬权局长在全国档案安全体系建设工作会议上“必须始终坚持把档案信息安全与档案实体安全放在同等重要位置,通过各种有效措施保证档案信息安全,确保数字档案和电子文件内容真实、长久可读和有效利用”的要求,通过提高认识强化管理,先进技术保障信息安全。

3.2.4加强档案信息化的理论体系研究

档案信息化建设发展至今,已到了强烈呼唤先进理论的时候,这种“倒逼”现象,是由信息化建设的“技术引领需求”的特有规律所决定的。档案信息化建设之初,大家都尝试把传统档案管理的基本理论运用到信息化建设的实践中,随着实践不断深入、范围不断扩大,目前我国在档案信息化建设遇到的“瓶颈”,从根本上是缺乏相应的基础理论,导致法规不健全,标准不配套,研究方向着力点不明,管理对象不明确,出现了信息化建设的低水平、重复开发和“孤岛”现象。对于数字档案馆、电子文件中心、档案信息服务体系、档案信息利用体系、档案信息安全保障等档案信息化建设中热点难点问题,都需要基础理论来支撑。档案信息化理论研究要立足行业特点、联系实际、探索规律、借鉴创新,构建系统的具有中国特色的档案信息化理论体系。

3.2.5推进档案信息化成果共享与交流

国家应本着成果资源共享的原则,合理应用政府、院校、企业的特长,积极吸纳和采用具有全国推广价值的档案信息化技术研究成果,减少项目重复建设,节省国家投资。在“十二五”期间,国家应对已经实施档案信息化建设的单位,加强经验总结和研究,把取得的成果在档案业界进行推广和共享,搭建一个交流平台。另外,在具体项目建设过程中,要立足实践应用,合作攻关,充分吸纳先进信息技术的成果,统一和优化建设中的各种技术方案和各种技术选型要求,解决具体的关键技术应用问题,并注重使用标准规范的研究成果,引导市场,培育精通档案信息化建设要求的重点IT企业。

3.2.6探索档案信息化建设评估体系

档案信息化建设是一项系统工程,涉及的范围很广,它几乎涵盖了档案业务建设的所有内容,在档案信息化建设过程中如何确保建设质量,如何在建设中弄清短板或缺项,需要把评估作为一种控制手段,建设一个科学、合理、可行的评估体系应当成为“十二五”期间档案信息化建设的一项重要探索内容。档案信息化建设评估体系需要从系统论的角度考虑,全面分析评估体系的各个构成要素,使整个评估体系有输入端、转化过程及输出结果,尤其是最后的评价结论要成为档案信息化建设的战略、策略、活动程序的指导意见。

 

综上所述,档案信息化建设任重而道远,是新时期档案工作所面临的严峻挑战,同时也为档案事业迎来了新的发展机遇。作为新时期的档案工作者,必须与时俱进的牢记时代赋予的光荣使命与责任,勇于迎接挑战、紧紧抓住机遇,把档案信息化建设作为档案事业发展的有利契机,推动档案事业与社会进步的同步发展。

 

执笔:屠跃明、钱毅、黄建峰、韩李敏、李培力、陈伟、邱晓威、郝晨辉、朱九兰、任旭钧。档案自动化管理技术委员会的其他委员参加了建议讨论,肖俊审查并提出修改意见。


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