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论电子政务信息资源与档案信息资源的合作共建
更新时间:2012-12-10

  电子政务是信息技术与现代管理体制的有机融合,其本质是以网络为工具,以用户为中心,以应用为灵魂,以便民为目的的现代化政府管理模式。从长远来看,电子政务的根本意义并不在于其表现形式,而在于其能否为公众提供实用的信息和服务。电子政务的功能不能仅仅停留在发布与政府有关的静态信息上,而要最终实现政府信息资源与社会信息资源的无缝集成,从而使政府真正实现办公自动化、管理信息化和决策科学化的新型管理模式。然而,从我国目前情况看,电子政务信息资源普遍存在着信息内容少、信息质量不高、信息流通慢等方面的问题。另一方面,作为一种重要的原生性资源,档案信息资源的建设却长期不为社会所重视。因此,实施档案信息资源与电子政务信息资源的合作开发,共建我国高水平的基础信息资源库,是电子政务信息资源建设的合理途径与方法。
    一、电子政务信息资源与档案信息资源合作共建的理论依据
    电子政务信息资源建设与档案信息资源建设之间存在的密切联系决定了电子政务信息资源与档案信息资源合作开发的可行性。
    1、两者在内容上的重合性。档案是国家机关、社会组织、企事业单位以及个人在社会实践活动中形成的具有保存价值的历史记录。电子政务信息资源按来源可以分为两大部分:第一部分是传统政府部门在政务管理活动中形成的各种历史记录和文件信息,包括各级政府颁布的法律法规、政策、各种统计信息等;第二部分主要是在电子政务环境下政府部门在各种政务活动中形成的各种电子化、数字化政务信息。由此可见,政府部门是档案信息的重要形成者,政务信息资源是档案信息资源的重要来源,经过鉴定具有保存价值的政务信息就会转化为档案信息。因此,为了避免两者的重复建设,实施两者的合作共建战略是必然选择。
    2、两者都面临着信息数字化处理的共同问题。信息数字化在政府信息化(电子政务)建设和档案信息化建设中占有十分重要的地位。所谓数字化,是指运用数据库技术、数据压缩技术、数字扫描技术等技术手段,将纸质文件、声像文件和已经归档的电子档案,系统地组织成结构有序的信息资源库。从载体构成上看,档案信息资源与电子政务信息资源都包含纸质文件(档案)和非纸质文件(档案)两大类。在电子政务环境下,电子政务信息与档案信息都面临着大量文件(档案)的数字化处理的难题。因此,在这个共同任务面前,实行电子政务信息资源与档案信息资源的合作开发必将为国家和社会的信息化建设节约大量的人力、财力和物力资源。
    3、两者的信息组织和信息管理方式有着共通之处。由于电子政务信息资源与档案信息资源在信息内容与信息载体方面具有较大的共性,这两类信息资源的组织和管理方面也存在着很强的互通性。首先,根据档案管理的全宗理论,电子政务信息资源与档案信息资源都可以按照信息的不同形成者进行第一层次的分类,将不同政府部门或企事业单位形成的政务信息或档案信息划为不同的全宗。其次,在不同的全宗范围内可以根据时间、内容、价值等不同标准来进行不同的信息组织。最后,按照全宗管理的模式对电子政务信息与档案信息实行共同的知识化、智能化管理。因此,电子政务信息资源与档案信息资源的组织与管理方式的共通性也体现了两者实施合作共建的可行性。

    二、电子政务信息资源与档案信息资源合作共建的现实条件
    1、近年来我国政府信息化与档案信息化建设取得的成就为两者实施合作共建提供了一定的硬件基础
    自从1999年我国开展“政府上网工程”以来,我国的政府信息化工作取得了显著的成就。据信息产业部最新统计显示,截至2002年底,我国已有7200多个政府部门建立网站。①2002年12月“中国电子政务技术与应用大会”在北京顺利召开,共有来自全国各地300多个城市的3000多家单位的代表参会,人数达6万人次,其中政府部门和事业单位的代表占70%以上。此次大会是中国加入WTO之后首次面向政府信息化的最大型、最高级别展会,有力促进了电子政务在全国各地的建设工作,在海内外电子政务领域产生了巨大影响。②与政府信息化工作如火如荼的发展态势相比,档案信息化建设的步伐迈得稍显缓慢,但仍然取得了不小的成绩。根据国家档案局对省级、计划单列市、副省级市档案局的档案信息化建设现状进行的调查(不完全统计),目前我国已经有30多个省市档案信息化建设工作纳入了地方国民经济和社会发展或地方档案事业发展“十五”规划,其中省级以上档案馆在档案信息化建设方面已投入经费5000多万元,并建成了17个档案网站,15个档案局馆与地方政府办公网络系统挂接。③深圳、青岛、浙江等地档案馆已开始进行数字档案馆的试点建设工作。
    2、我国电子政务建设与档案信息化建设共同存在的问题要求两者实施合作共建战略
    尽管我国的电子政务与档案信息化建设取得了显著的成就,毕竟它们还处在起始阶段,电子政务的理论和政策研究基本上是空白,应用更处于“摸着石头过河”的探索阶段,不同地区、不同部门的发展很不平衡,与主要先进国家的差距还很大,要实现跨越式发展难度较大。
    目前,电子政务建设与档案信息化建设存在的问题主要体现在政府网站与档案网站的规划、建设与信息服务等方面。首先,两者的建设虽然在本单位、本系统有一定的组织性、计划性和前瞻性,然而在整个信息化建设的大环境下明显地表现出缺乏规划、重复建设以及盲目建设等问题。从表面数据上看,信息网站的数量呈增长趋势,然而整体质量却没有质的提高。其次,两者信息化建设理念的陈旧与落后,使得政府网站与档案网站的功能仅仅局限于信息发布、信息反馈等低层次的被动的信息服务,从而大大限制了这些信息网站价值的提升。最后,政府网站与档案网站都表现出信息资源严重不足,信息服务能力低下的缺陷。从根本上看,信息资源开发力度的不足与缺乏统筹规划所造成的信息实用性小、完整性差等弊端,极大地制约了我国电子政务建设与档案信息化建设的发展,使得我国信息化处在比较低的水平。
    因此,实施电子政务信息资源与档案信息资源的合作共建战略,是加快我国电子政务建设与档案信息化建设的必由之路。

    三、电子政务信息资源与档案信息资源合作共建的实施及相关配套改革
    笔者认为,两者合作共建就是将政府的技术、资金优势与档案部门的信息整理、管理优势充分地结合起来,依托电子政务系统与数字档案馆,建立—个综合性信息资源联合开发管理体系,实施共同的信息资源开发利用与服务工作,从而有效地完成一系列的大型基础信息资源数据库建设。
    1、两者合作共建的具体方案
    一般认为,电子政务应当由三部分组成:(1)政府内部的电子化和网络化办公;(2)政府部门之间通过计算机网络进行信息共享与实时通信;(3)政府部门通过网络与民众之间进行的双向信息交流。④在这三个组成部分里,首先,电子政务系统本身要拥有足够的信息量,才能实现信息共享与信息交流。其次,电子政务系统运转过程中,也会产生大量的电子政务信息资源。可见,电子政务信息资源主要包括两大部分:其一是电子政务为维持系统正常运转而存储的大量信息,也即传统的政务信息资源;其二是电子政务系统在进行政务处理工作中产生的政务信息。这两类政务信息资源是源与流的关系,后者是前者的来源,前者是后者中具有保存与利用价值的部分。其中第一部分电子政务信息资源经过档案管理部门的鉴定,将作为档案馆的数字化馆藏而成为档案信息资源的重要组成部分。因此,电子政务信息资源与档案信息资源的收集、鉴定和管理可以有机地融为一体了。
    针对两类不同的电子政务信息资源,有必要采取不同的对策。第一,对于传统的电子政务信息,笔者认为可以纳入数字档案馆的信息资源建设中,由政府部门提供设备与资金,利用档案部门的人力与智力资源优势,进行信息资源的联合开发,从而形成优势互补、资源共建共享的信息化建设机制。第二,电子政务活动中产生的政务信息是未来的主流信息源,也是本文探讨的重点。首先,在电子政务系统内部设立“政务信息实时收集中心”和“政务信息资源共享与交换中心”,前者负责收集电子政务系统即时产生的各种电子政务信息,后者负责管理经过系统化、知识化处理的政务信息并提供利用。其次,在数字档案馆中建立综合处理电子政务信息与档案信息的“综合信息资源管理服务中心”,专门接收“政务信息实时收集中心”移交的电于政务信息资源进行信息存储和提供利用等活动,并对其进行分类、鉴定、整理、保存或销毁等系统化的整理工作,形成具有知识属性的政务信息资源库。一方面可以作为数字档案馆的特色馆藏,另一方面可及时反馈给“政务信息资源共享与交换中心。”这样,“政务信息资源共享与交换中心”不仅能给电子政务的决策和领导工作提供知识化的信息,也能实现电子政府与企业和公众的快捷的信息互动。如此循环往复,政务信息在电子政务系统与数字档案馆之间有序的流动,就形成了一个信息互动频繁、信息更新及时的电子政务信息与档案信息联合开发系统。
    2、两者合作共建应当注意的相关配套改革
    (1)提高信息服务意识。为企业和社会公众提供有效的信息服务是电子政务建设的重要目标之一,因此,电子政务要推动政府职能由“管理型”向“管理服务型”转变,由被动服务转为主动服务。随着信息社会的到来和知识经济的发展,政府与档案管理部门的信息意识已经有了较大的增强,然而受传统政府管理体制和“重藏轻用”的档案管理观念的影响,政府与档案管理部门的信息服务意识仍有待加强,以利于政务信息与档案信息的开发与利用。可见,思想意识的更新与思维方式的变革问题,是电子政务与档案信息资源建设发展的重要前提。
    (2)制定、完善相关法律法规,提高标准化建设水平。首先,由于我国电子政务开展的时间还比较短,我国政府对电子政务建设的有关指导大多停留在宏观的战略框架上,涉及电子政务具体实施与运作的法律法规基本上是空白。法律法规的滞后已严重制约我国电子政务的发展,比如电子签章法、政府信息公开法⑤等相关法律法规亟需出台。其次,电子政务的资源整合是—项十分艰巨的任务,如果各自为政,缺乏统一的建设标准,就会造成极大的浪费。这要从两方面人手,其一是由国家制订统一规划,从政务信息化的全局出发,打破条块分割,防止重复建设,使各级各地区有计划、有重点地开展信息资源建设,充分发挥整体优势与整合效益。其二是制订行业内与跨行业的信息标准化体系,以实现资源的互联互通、信息共享。因此,只有切实加强电子政务的法律法规与标准化建设,才能引导政务信息资源建设的健康发展。
    (3)重视人才培养与教育。人才问题是任何事业兴衰成败的关键。电子政务建设与信息资源整合是一项全新的事业,是未来电子政府建设的基础,需要一大批既懂信息化、电子政务知识,又懂档案管理、信息组织与计算机操作知识的专门人才。公务员的信息素质以及应用能力的高低,是政府信息化能否落实的关键,⑥因此,加强公务员的教育与培训,培养适应现代办公与电子政务的综合型人才,是政府和有关部门必须重视的问题。其次,为了适应电子政务与电子政府的需要,档案人员应当进行专业结构、年龄结构、性别结构、人员数量等方面的调整,从而有效地进行政务信息与档案信息的合作开发。最后,综合素质高、业务能力强的“政府信息主管“将是电子政务与档案事业合作发展的人才培养方向。
    (4)正确处理信息共享与保密以及保护知识产权的关系。在电子政务信息资源与档案信息资源的共享共建中无疑要高度重视信息的保密和安全问题。一方面,要不断进行信息的保密、安全教育,制定切实可行的信息保密制度,提高全社会对信息的保密与安全意识。另一方面,在遵守保密制度和确保网络安全、信息安全的前提下,应扩大政务信息的交流和共享,并充分利用数字档案馆的信息服务平台,以提高利用率与社会价值。随着电子政务的发展,知识产权的保护问题也日益重要。不仅技术、专利、软件等有知识产权,而且编码型知识的信息比如研究报告等也有知识产权。为此,应当在加强保护的同时创造条件扩大信息与知识在更大范围内的流动与服务。
    总之,电子政务信息资源与档案信息资源的合作共建是电子政务建设与数字档案馆建设中一条可行的道路,加强两者的合作开发,不仅有利于电子政务信息资源的优势高效开发,有利于我国数字档案馆的跨越式发展,而且有利于两类信息资源的整合和我国信息化建设水平的提高,为真正实施我国“以信息化带动工业化”的新型工业化道路打下坚实的基础。

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